Volksabstimmung zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) (Einheitliche Finanzierung der Leistungen)
Mit der Reform zur einheitlichen Finanzierung der Leistungen sollen alle Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) nach demselben Verteilschlüssel finanziert werden – egal ob sie ambulant, stationär oder im Pflegeheim erbracht werden. Das Parlament hat am 22. Dezember 2023 die entsprechende KVG-Änderung verabschiedet. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Die Volksabstimmung findet am 24. November 2024 statt. Bundesrat und Parlament empfehlen, die KVG-Änderung zur einheitlichen Finanzierung der Leistungen anzunehmen.
Abstimmungsresultate vom 24. November 2024
Am 24. November 2024 hat die Stimmbevölkerung die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Einheitliche Finanzierung der Leistungen) mit 53,31 Prozent angenommen. Damit kann der Bundesrat die Gesetzesänderung in Kraft setzen. Dies wird in zwei Schritten geschehen.
Ab 1. Januar 2028 werden alle ambulanten und stationären Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von Versicherern und Kantonen nach gleichem Verteilschlüssel finanziert. Ab 1. Januar 2032 werden auch die Pflegeleistungen nach dem neuen Verteilschlüssel finanziert. Die Versicherer übernehmen ab 2032 höchstens 73,1 Prozent der Kosten, die Kantone mindestens 26,9 Prozent. Die entsprechenden Verordnungsänderungen sollen 2026 respektive 2030 in die Vernehmlassung gehen.
Die einheitliche Finanzierung beseitigt offensichtliche Fehlanreize, fördert ambulante Behandlungen und hilft, unnötige Spitalaufenthalte zu vermeiden. Damit wird die Versorgungsqualität verbessert und es werden Kosten gespart.
Finanzierungssysteme in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP)
In der Schweiz werden Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung heute je nach Behandlungsart unterschiedlich finanziert.
- Bei ambulanten Behandlungen – in der Arztpraxis, bei einer Therapeutin oder im Spital ohne Übernachtung – läuft die Finanzierung vollständig über die Krankenversicherer. Der Kanton beteiligt sich nicht.
- Bei stationären Behandlungen – im Spital mit Übernachtung – beteiligt sich der Wohnkanton der Patientin oder des Patienten mit mindestens 55 Prozent an den Kosten. Dies wird aus Steuergeldern finanziert. Den Rest übernimmt der Krankenversicherer.
- Bei Pflegeleistungen zu Hause und im Pflegeheim übernehmen die Patientinnen und Patienten und der Krankenversicherer einen fixen Beitrag. Den Rest bezahlt der Wohnkanton; heute ist das etwas weniger als die Hälfte.
Die Patientinnen und Patienten beteiligen sich bei allen Behandlungsarten über Selbstbehalt und Franchise an den Kosten.
Am 22. Dezember 2023 hat das Parlament beschlossen, dass alle Leistungen nach demselben Verteilschlüssel finanziert werden – egal ob sie ambulant, stationär oder im Pflegeheim erbracht werden. Durch die vorgesehene Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) sollen die Kantone immer mindestens 26,9 Prozent der Kosten, die Krankenversicherer höchstens 73,1 Prozent übernehmen.
Anteil an den Nettokosten: Kosten nach Abzug der Kostenbeteiligung der Patientinnen und Patienten (Franchise und Selbstbehalt) und nach Abzug des Beitrags der Patientinnen und Patienten an die Kosten der Pflegeleistungen.
Quelle: Krankenversicherungsgesetz und Schätzungen des BAG; Statistik der obligatorischen Krankenversicherung, Angaben der Kantone zu ihrem Finanzierungsanteil im stationären Bereich sowie Schätzungen des BAG auf Basis einer Studie zur Restfinanzierung der Kantone im Bereich der Pflegeleistungen (verfügbar unter «Dokumente»).
Kostenvolumina der einzelnen Bereiche sind Nettokosten: Kosten nach Abzug der Kostenbeteiligung der Patientinnen und Patienten (Franchise und Selbstbehalt) und nach Abzug des Beitrags der Patientinnen und Patienten an die Kosten der Pflegeleistungen.
Quelle: Krankenversicherungsgesetz und Schätzungen des BAG; Statistik der obligatorischen Krankenversicherung, Angaben der Kantone zu ihrem Finanzierungsanteil im stationären Bereich sowie Schätzungen des BAG auf Basis einer Studie zur Restfinanzierung der Kantone im Bereich der Pflegeleistungen (verfügbar unter «Dokumente»).
Welche Ziele verfolgt die Reform zur einheitlichen Finanzierung der Leistungen?
Die Reform wird seit vielen Jahren von unterschiedlichster Seite gefordert. Hinter der nun gefundenen Lösung stehen neben Bundesrat und Parlament zahlreiche Gesundheitsorganisationen, darunter
- Ärzteverbände,
- Spitäler,
- Pflegeheime,
- Spitex-Organisationen,
- der Schweizerische Apothekerverband und
- Krankenversicherer.
Bundesrat und Parlament befürworten die Reform unter anderem aus folgenden Gründen:
Ambulante Behandlungen fördern
Für Krankenversicherer ist es momentan zu wenig attraktiv, ambulante Behandlungen zu fördern, denn sie müssen diese allein finanzieren. Auch für Spitäler sind ambulante Behandlungen nicht so attraktiv, denn für stationäre Behandlungen erhalten sie meist mehr Geld.
Da Kantone und Krankenversicherer mit der Reform alle Leistungen gemeinsam finanzieren, steigt für beide der Anreiz, die jeweils medizinisch sinnvollste und günstigste Behandlung zu fördern. Dies soll die Verlagerung von stationären hin zu ambulanten Leistungen beschleunigen, was für die Patientinnen und Patienten oft medizinisch sinnvoller und insgesamt günstiger wäre.
Zusammenarbeit verbessern
Die einheitliche Finanzierung fördert die Zusammenarbeit zwischen Ärzten, Therapeutinnen, Pflegenden, Spitälern und Pflegeheimen, weil entsprechende Modelle für die Akteure attraktiver werden.
Diese koordinierte Versorgung nützt den Patientinnen und Patienten, indem
- Gesundheitsprobleme rascher erkannt,
- unnötige Behandlungen vermieden und
- die Versorgungsqualität verbessert werden.
Pflegeleistungen zuverlässig finanzieren
Die Pflege im Pflegeheim und zu Hause erhält eine stabile und zuverlässige Finanzierung. Pflegeeinrichtungen und Krankenversicherer vereinbaren zusammen Tarife. Diese müssen die Kosten decken, die eine effiziente Pflege verursacht, und ersetzen das bisherige Modell mit der teilweise unzureichenden Restfinanzierung durch die Kantone. Damit verbessern sich die Rahmenbedingungen für die Pflegeeinrichtungen und das Personal.
Finanzielle Auswirkungen der Reform
Sparpotenzial
Dank des medizinischen Fortschritts können heute immer mehr Behandlungen ambulant erfolgen, also ohne Übernachtung in einem Spital. Das ist wünschenswert, weil ambulante Behandlungen medizinisch häufig sinnvoller und meistens günstiger sind. Zusammen mit der besseren Koordination der Behandlungen dämpfen sie so das Kostenwachstum.
Das Sparpotenzial der Reform kann nur grob geschätzt werden. Eine Studie im Auftrag des BAG veranschlagt das mögliche Sparpotenzial auf bis zu 440 Millionen Franken pro Jahr. In welchem Umfang und wie schnell es realisiert werden kann, hängt vom Verhalten der Akteure ab, deshalb kann es nur grob geschätzt werden.
Prämienzahlende entlasten
Werden heute Behandlungen ambulant statt stationär durchgeführt, so geht dies allein zulasten der Krankenversicherer und damit der Prämienzahlenden. Deshalb sind in den letzten Jahren die Prämien deutlich stärker gestiegen als die Beiträge der Kantone an die Kosten der krankenversicherten Leistungen.
Mit der einheitlichen Finanzierung beteiligen sich auch die Kantone an den zunehmenden Kosten der ambulanten Behandlungen. Das soll dazu führen, dass die Prämien weniger stark steigen. Der Finanzierungsanteil der Kantone sinkt nicht mehr weiter, sondern die Kantone bezahlen dauerhaft mindestens 26,9 Prozent der Kosten – so viel, wie sie im Durchschnitt der Jahre 2016 bis 2019 getragen haben. Seither ist der Finanzierungsanteil der Kantone weiter gesunken, weil sie sich heute nicht an den ambulanten Kosten beteiligen müssen.
Die Höhe der Prämienentlastung wurde von den Befürwortern der Vorlage auf circa 2 Milliarden Franken geschätzt. Das BAG wurde um eine Plausibilisierung dieser Zahl gebeten. In den letzten Jahren ist der ambulante Bereich deutlich stärker gewachsen als der stationäre Bereich. Daher ist der Anteil, den die Kantone an den Gesamtkosten tragen, laufend gesunken. Im Jahr 2028 übernehmen die Kantone wieder den höheren Anteil entsprechend den Jahren 2016–2019, übernehmen also wieder einen grösseren Teil aus Steuermitteln. Das führt ab 2028 zu einer Entlastung der Prämienzahlenden. Prognosen für die Zukunft sind immer unsicher. Aber wenn die Entwicklung in den nächsten Jahren so weitergeht wie in den vergangenen Jahren, ist eine Prämienentlastung in dieser Grössenordnung plausibel.
Referendum und Volksabstimmung
Das Parlament hat die Reform zur einheitlichen Finanzierung der Leistungen am 22. Dezember 2023 angenommen. Dagegen wurde aus Gewerkschaftskreisen das Referendum ergriffen.
Die Volksabstimmung findet am 24. November 2024 statt. Bundesrat und Parlament empfehlen, die KVG-Änderung anzunehmen.
Fragen und Antworten
Was ist die einheitliche Finanzierung der Gesundheitsleistungen?
Warum gibt es diese Reform?
Was ändert sich für Versicherte, Patientinnen und Patienten?
Wie wirkt sich das auf die Prämienentwicklung aus?
Was ändert sich für die Kantone?
Was ändert sich für die Versicherer?
Was ändert sich für die Leistungserbringer und das Gesundheitspersonal?
Wer bezahlt künftig die Langzeitpflege in Pflegeheimen und die Pflege und Hilfe zu Hause?
Heute werden ambulante Leistungen ausschliesslich von den Krankenversicherern finanziert, während stationäre Leistungen (d.h. Spitalaufenthalt mit mindestens einer Übernachtung) von den Versicherern und den Kantonen gemeinsam übernommen werden: Die Kantone – und damit die Steuerpflichtigen – tragen mindestens 55 Prozent und die Versicherer – und damit die Prämienzahlenden – die verbleibenden 45 Prozent der Kosten.
Für Pflegeleistungen in Pflegeheimen und zu Hause leisten die Versicherer wie auch die Patientinnen und Patienten begrenzte Kostenbeiträge. Die Höhe dieser Beiträge wird vom Bundesrat festgelegt. Die Kantone sind für die Restfinanzierung zuständig.
Mit der einheitlichen Finanzierung werden diese drei Finanzierungssysteme durch ein einziges ersetzt. Alle Leistungen der Krankenversicherung – ob stationär, ambulant oder im Pflegebereich – werden nach demselben Verteilschlüssel von den Kantonen und den Versicherern finanziert: zu mindestens 26,9 Prozent der Nettokosten (also nach Abzug der Franchise und des Selbstbehalts der Versicherten) von den Kantonen und zu höchstens 73,1 Prozent von den Versicherern.
So hängt die Finanzierung nicht mehr von der Leistungsart (ambulant / stationär / Pflegebereich) ab. Für Pflegeleistungen entrichten die Patientinnen und Patienten weiterhin einen begrenzten Kostenbeitrag, der wie bis anhin vom Bundesrat festgesetzt wird.
Das Hauptziel dieser Reform ist die Verbesserung der Versorgungsqualität. Gleichzeitig sollen Gesundheitsleistungen für die Prämienzahlenden erschwinglicher werden und verschiedene, durch die unterschiedliche Finanzierung entstandene Fehlanreize wegfallen.
1) Heute verleiten die Finanzierungsunterschiede die verschiedenen Akteure dazu, nur ihre eigenen Interessen statt das Gesamtbild im Blick zu haben.
So geben die Versicherer beispielsweise ambulanten Leistungen, die meist kostengünstiger sind als stationäre Behandlungen, nur zögerlich den Vorzug, da die Kantone mehr als die Hälfte der Kosten von Spitalaufenthalten tragen. Die einheitliche Finanzierung sollte die Verlagerung vom stationären zum ambulanten Bereich beschleunigen und so zur Kostendämpfung beitragen.
2) In den letzten zehn Jahren war der prozentuale Anstieg der von den Versicherern übernommenen Kosten – und damit der Prämienanstieg – deutlich höher als die Zunahme der von den Kantonen getragenen Kosten.
Dies ist darauf zurückzuführen, dass dennoch eine Verlagerung vom stationären zum ambulanten Bereich erfolgte und das daraus resultierende Wachstum der ambulanten Leistungen vollständig von der Krankenversicherung finanziert wird. Die einheitliche Finanzierung setzt dieser Kostenverschiebung zulasten der Prämienzahlenden ein Ende.
3) Die mangelhafte Koordination zwischen den Leistungserbringern führt zu überflüssigen Leistungen (doppelt vorgenommene oder unangemessene Untersuchungen und Behandlungen, unnötige Arztbesuche) und damit auch zu unnötigen Kosten.
Da die Koordinationskosten vor allem im ambulanten Bereich anfallen, die Einsparungen aber häufig im stationären Bereich (vermiedene Spitalaufenthalt) oder im Pflegebereich (späterer Heimeintritt) erzielt werden, bestehen mit dem aktuellen Finanzierungssystem für die Versicherer weniger Anreize, die Koordination besonders zu fördern und für die Leistungserbringer attraktiver zu vergüten.
Mit der einheitlichen Finanzierung wird die Koordination in der Gesundheitsversorgung verstärkt. Das daraus entstehende Sparpotenzial könnte bis zu 440 Millionen Franken pro Jahr betragen.
Für die Patientinnen und Patienten und die Versicherten ändert sich einerseits wenig. Die an die Patientinnen und Patienten gerichteten Rechnungen der Leistungserbringer müssen wie bisher an die Versicherer weitergeleitet werden, welche die Kosten nach Abzug der Kostenbeteiligung erstatten.
Die Kostenbeteiligung setzt sich wie heute aus der gewählten Franchise und einem Selbstbehalt von 10 Prozent bis zu einem Höchstbetrag von 700 Franken zusammen. Die maximale Kostenbeteiligung bleibt also unverändert. Für Pflegeleistungen bezahlen die Pflegebedürftigen weiterhin einen Beitrag an die Kosten. Die Höhe des Beitrags wird wie heute vom Bundesrat festgelegt. Der Bundesrat muss den Beitrag in derselben Höhe festlegen wie heute und darf den Beitrag während mindestens vier Jahren nicht erhöhen.
Andererseits soll die einheitliche Finanzierung die Qualität der Versorgung für die Patientinnen und Patienten verbessern und die Prämienzahlenden finanziell entlasten. Mit einer verbesserten Koordination der Versorgung sollten die Patientinnen und Patienten bedarfsgerechtere Behandlungen erhalten, Gesundheitsprobleme sollten früher erkannt werden und die Zahl der Spitalaufenthalte sollte sinken. Zudem dürften die Prämien im Rahmen der einheitlichen Finanzierung tiefer sein als bei Wahrung des Status quo (vgl. Frage 4).
In den letzten zehn Jahren war der prozentuale Anstieg der von den Versicherern übernommenen Kosten – und damit der Prämienanstieg – deutlich höher als die Zunahme der von den Kantonen getragenen Kosten.
Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich die Kantone nicht an den stark wachsenden Kosten der ambulanten Leistungen (mit Ausnahme der Pflege) beteiligen, sondern nur an den schwächer steigenden Kosten der stationären Leistungen. Somit hat eine Verschiebung von der Steuer- zur Prämienfinanzierung stattgefunden.
Die einheitliche Finanzierung setzt dieser Kostenverschiebung zulasten der Prämienzahlenden ein Ende. Die Kantone beteiligen sich auch an den stark wachsenden ambulanten Kosten. Zwar müssen sich die Prämienzahlenden mit der einheitlichen Finanzierung etwas stärker an den ebenfalls stark wachsenden Pflegekosten beteiligen. Diese machen aber im Vergleich zu den ambulanten Leistungen ein viermal kleineres Kostenvolumen aus.
Deshalb ist aus Prämiensicht viel bedeutsamer, dass sich die Kantone neu auch an den ambulanten Leistungen beteiligen. Unter dem Strich dürften die Prämien im Rahmen der einheitlichen Finanzierung deutlich tiefer sein als die bei Weiterführung des bisherigen Systems erwarteten Prämien.
Dies gilt auch, wenn die Kosten des demografischen Wandels und der Umsetzung der Pflegeinitiative berücksichtigt werden.
Die Kompetenzen der Kantone werden im ambulanten Bereich ausgeweitet und bleiben im stationären Bereich unverändert.
Im stationären Bereich: Die Kantone behalten ihre aktuellen Kompetenzen. Sie sind weiterhin für die Spitalplanung zuständig, können ein Globalbudget festlegen, wenn sie das für angebracht erachten, erhalten die Originalrechnungen für stationäre Leistungen und können diese prüfen. Zudem müssen sie weiterhin keine Leistungen von Vertragsspitälern, also Spitälern ohne kantonalen Leistungsauftrag, finanzieren.
Im ambulanten Bereich: Die Kantone erhalten verschiedene neue Instrumente, um das Angebot und die Kosten in diesem Bereich zu steuern. Sie wirken in der Tariforganisation für ärztlich-ambulante Leistungen sowie in der neuen Tariforganisation für Pflegeleistungen mit.
Sie können auch für alle ambulanten Leistungserbringer die Zulassungen in einer bestimmten Kategorie von Leistungserbringern beschränken, wenn das Kostenwachstum oder -niveau in dieser Kategorie über dem schweizerischen Durchschnitt liegt.
Die Kantonsbeiträge werden aufgrund der von den Versicherern effektiv übernommenen Kosten (abzüglich Franchisen und Kostenbeteiligungen) für die Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) berechnet.
Die Kantone entrichten ihre Beiträge an einen neuen spezialisierten Ausschuss der aktuellen Gemeinsamen Einrichtung KVG, in dem sie vertreten sind. Die Kantonsbeiträge werden dann aufgrund der effektiven Leistungskosten auf die einzelnen Versicherer verteilt.
Der Übergang zu einer einheitlichen Finanzierung ist gemessen am Zeitraum 2016 bis 2019 für alle Kantone kostenneutral.
Mit der einheitlichen Finanzierung übernehmen die Versicherer die gesamte Vergütung der Leistungserbringer, einschliesslich der Kantonsbeiträge. Diese erhalten sie in einem zweiten Schritt über die Gemeinsame Einrichtung KVG zurück.
Der Übergang zu einer einheitlichen Finanzierung ist gemessen am Zeitraum 2016 bis 2019 für alle Versicherer kostenneutral.
Bei den Pflegeleistungen handeln die Versicherer künftig die Tarife mit den Leistungserbringern aus. Für sie besteht ein grösserer Anreiz, in die Schaffung von Versicherungsmodellen, die eine koordinierte Versorgung begünstigen, zu investieren und die Verlagerung vom stationären zum ambulanten Bereich vermehrt zu fördern.
Ansonsten bleibt die Rolle der Versicherer weitgehend unverändert. Im Rahmen der einheitlichen Finanzierung sind keine zusätzlichen Kompetenzen für sie vorgesehen. Sie müssen weiterhin die Übernahme der auf Bundesebene definierten Leistungen gewährleisten und für die Einhaltung der Grundsätze Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (WZW) sorgen.
Die Anpassung ihres Finanzierungsanteils (Erhöhung im stationären und pflegerischen Bereich und Senkung im ambulanten Bereich) bedeutet keine Änderung ihrer Kompetenzen.
Für die meisten Leistungserbringer ändert sich wenig. Sie erbringen weiterhin die versicherten Leistungen und werden nach den Tarifen entschädigt, die sie mit den Versicherern aushandeln. Wie bisher schicken sie ihre Rechnungen entweder an die Versicherten oder direkt an die Versicherer.
Dennoch bringt die einheitliche Finanzierung auch gewisse Änderungen mit sich: Die Versicherer erhalten künftig mehr Anreize, die ambulante Leistungserbringung sowie die Koordination zu fördern. Davon könnten insbesondere der ambulante Spitalbereich, die koordinierten Versorgungsnetze sowie die Hausärztinnen und Hausärzte profitieren. Werden zudem durch eine Verlagerung in den ambulanten Bereich und durch eine bessere Koordination stationäre Behandlungen vermieden oder Eintritte in Pflegeheime hinausgeschoben, könnte dies Pflegepersonal für die Langzeitpflege freigeben und so den Personalmangel etwas lindern.
Die bedeutendsten Änderungen gibt es im Bereich der Langzeitpflege. Heute legen die Kantone die Restfinanzierung fest, ohne notwendigerweise die Leistungserbringer anhören zu müssen. Die Überprüfung der aktuellen Pflegefinanzierung hat gezeigt, dass die Restfinanzierung als teilweise unzureichend erachtet wird.
Mit der einheitlichen Finanzierung sollen die Tarife für Pflegeleistungen die Kosten einer effizienten Leistungserbringung decken. Die Leistungserbringer, einschliesslich der freiberuflichen Pflegefachpersonen, sind in der für die Tarifstruktur zuständigen Tariforganisation vertreten, und die Leistungserbringer können mit den Versicherern Tarife aushandeln und diese dem Kanton zur Genehmigung vorlegen. Dies dürfte die Rahmenbedingungen für das Pflegepersonal verbessern.
Heute
Die Pflegeleistungen werden von der Krankenversicherung (vom Bundesrat festgelegter, begrenzter Beitrag der OKP), von den Kantonen (Restfinanzierung) und von den Versicherten selbst (ebenfalls vom Bundesrat festgelegter, begrenzter Beitrag der Patientinnen und Patienten) finanziert. Jeder Kanton ist selbst für die Restfinanzierung verantwortlich und kann diese nach eigenem Ermessen gestalten, weshalb die kantonalen Regelungen sehr vielfältig sind.
Mit der einheitlichen Finanzierung
Ab 2032 werden die Pflegeleistungen ebenfalls nach dem neuen Verteilschlüssel finanziert. Für die Vergütung der Pflegeleistungen in Pflegeheimen und zu Hause erarbeiten Leistungserbringer, Versicherer und Kantone zusammen eine schweizweit einheitliche Tarifstruktur.
Dieses neue System zur Vergütung von Pflegeleistungen muss die Anforderungen des KVG erfüllen. Die Tarife müssen insbesondere die Kosten einer effizienten Leistungserbringung decken. Dies dürfte die Rahmenbedingungen für das Pflegepersonal verbessern.
Der Beitrag der Patientinnen und Patienten an die Pflegeleistungskosten wird beibehalten. Wie bisher liegt es in der Kompetenz des Bundesrates, die Höhe dieses Beitrags festzulegen und anzupassen. In den ersten vier Jahren nach der Einbindung der Pflegeleistungen in die einheitliche Finanzierung darf der aktuelle Beitrag jedoch nicht erhöht werden.
Letzte Änderung 28.11.2024
Kontakt
Bundesamt für Gesundheit BAG
Abteilung Kommunikation und Kampagnen
Schwarzenburgstrasse 157
3003
Bern
Schweiz
Tel.
+41 58 462 95 05